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　　林木子，福建教育学院研究实习员。研究方向：基层治理。颜昌武，暨南大学公共管理学院教授，博士生导师。研究方向：行政理论、基层治理。

　　【摘 要】政策执行是反映政策成效的重要指标。在农村地区，政策执行更是检视基层治理成效的一面镜子。对粤北A市S镇H村征地政策执行过程所进行的实证调查研究表明，在征地政策执行过程中，村干部在对农民“三抢”违法行为的认定、对土地附着物的清点以及监督权的行使等方面，均表现出明显的“庇护式执行”行为逻辑。乡镇政府在结果导向和多种激励下，意图完成而且必须完成征地任务，但是受制于人手短缺和信息不对称，只能通过逆向依赖手段委托村干部代为执行，这为村干部的庇护行为留下了空间。被征地村民为获取高额经济补偿，借助熟人关系网络，以交换互惠的手段向村干部寻求庇护；身份属性模糊的村干部则采取“庇护式执行”策略，为村民谋取超出法定限度的利益，从而导致征地政策的执行出现偏差。只有从根本上消除产生“庇护式执行”行为的可能性，才能有效防止政策执行产生偏差。

　　政策执行是政策文本从制定者向执行者传递的过程，也是实现政策目标和政策意图的关键环节。在基层治理中，政策执行涉及诸多要素和环节，各个要素和环节相互影响、相互制约，只要其中一个要素或环节出现问题，就会导致政策执行产生偏差。

　　农村是基层治理的重要一环，是涉农政策链条的最末端。国家通过政策的发布和执行实现对农村的整合与治理，政策的有效执行关乎农村地区的稳定和发展，也关乎万千农民的切身利益。土地征用政策是一项至关重要的涉农政策。长期以来，征地问题不仅是全社会关注的焦点，更是政府开展农村工作的重中之重。为切实保障农民的合法权益，国家制定了一系列法律、法规用以规范征地政策的执行。但是，受正式制度和非正式制度交织作用的影响，广大农村地区的社会关系网络错综复杂，加上农村地区的经济和社会发展水平有着很强的区域差异性，因此使得统一的征地政策在农村的执行情况变得异常复杂，产生这样或那样的执行偏差。

　　政策科学在我国形成于20世纪80年代，但是直到90年代，其研究内容还是以阐述西方理论为主。20世纪90年代中后期起，有关政策执行的研究在我国迅速形成热潮，并产生了一批研究成果。虽然这一时期已经注意到政策执行研究的重要性，但是研究成果主要被当作政策科学或政策分析教科书的一个部分。随着社会发展，在政策执行层面产生的问题日益多样，并引起广大学者的关注，有关政策执行偏差的研究层出不穷，而政策执行偏差的成因更是成为学界关注的焦点，相关的文献资料数量可观。总的来看，国内外有关政策执行偏差产生原因的解释路径主要可归纳为三种。

　　该种解释路径认为，政治体制以及条块间的协调与矛盾是引发政策执行偏差的原因。贺东航等认为，中国的公共政策执行发生在一个“以党领政”、党和国家相互“嵌入”的独特结构和政治生态中，呈现出“高位推动”的特点；同时，中国有着复杂的府际关系和组织网络，多元参与者的目标与期望可能是有分歧而且相冲突的，这导致政策往往具有层级性与多属性的特点。陈家建等认为，高度分化的科层结构使政策与科层组织之间产生摩擦，降低了政策的执行力。高建华指出，公共政策执行体制是影响公共政策有效执行的根本性因素，其中主要是官僚制公共政策执行体制、公共政策执行参与体制以及公共政策执行监督与责任追究制度存在问题。

　　该种解释路径认为，政策在执行过程中会因主体自身的利益需求和利益博弈而产生偏差。丁煌认为，政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行利益博弈的过程，政策执行主体的行为从根本上受利益驱动，主体间利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。袁汝海认为，政策执行作为将政策内容转变为现实的客观过程，必然触动原有的利益格局，而各利益主体之间利益冲突的加大和升级，势必影响政策执行，导致政策失真。O’Brien等指出，上层决策与基层自主性需求之间的矛盾是产生“选择性执行”行为的原因。宁国良等也指出，公共政策执行主体的认知、情绪、利益追求和意识形态等心理因素会导致“选择性执行”现象的产生。

　　该种解释路径认为，政策本身的缺陷使得政策的适用性不足，从而导致政策的执行背离政策制定的初衷。周雪光认为，我国在政策制定上有着无法兼顾各地实际的缺陷，这一缺陷是不可避免的，而地方为了实现有效治理，需要适当调整政策目标、规则和执行程序，结果导致与国家原初的政策目标相背离。黄毅认为，政策的内容、政策的连续性和稳定性、政策的配套情况等都会成为政策执行出现偏差的影响因素。艾云认为，国家政策由于自身的缺陷而在地方政府层面被选择性执行或者变相执行，比如，地方政府在面对要求过高、过于频繁的检查和考核时，会采取应付式的造假行为。类似的由于政策本身的问题所导致的政策执行偏差，在基层政府的日常运作中层出不穷。

　　综上所述，学者们从不同路径、不同方面探讨政策执行过程，并提出各种理论观点，力图系统地解释影响政策有效执行的各种因素及其相互关系，构建政策执行过程模式，总结政策执行出现偏差的原因。以上三种解释路径从多个层面为剖析政策执行产生偏差的原因提供了可靠的视角，极大地丰富了政策科学的理论内容。同时，学者们也关注到政策在基层的执行情况，提出了“选择性执行”策略、“变通执行”策略、“应对”策略等概念。

　　现有研究大多将着眼点放在宏观层面的、上层的组织机构，或是将焦点放在横向部门间因矛盾或不协调所引发的执行偏差上，还有研究将焦点集中于从中央到乡镇层级的政策执行上，但是对于政策在乡镇层级以下比如村委会的具体执行情况较少关注。事实上，虽然村委会在法理属性上是基层自治组织，但是在实际运转中早已脱离这一属性，成为国家政权的末梢环节，扮演着国家代理人的“准政府”角色。这就意味着村委会在基层治理中起着极其重要的作用。因此，极有必要将政策执行研究的焦点放在乡镇层级以下。那么，村干部是如何作为，进而导致征地政策在执行过程中出现偏差的？

　　要理清村干部的行为逻辑，单纯从村干部这一主体本身入手是远远不够的，因为村干部的行为逻辑实际上源于特定的制度环境。按照规定，乡镇政府是法律层面上的政策执行者，村干部只是政策执行的协助者；但实际上村干部才是真正的政策执行者。这一角色转换是现有制度环境的产物。因此，我们应当从制度环境入手进行探讨。

　　改革开放以来，经济发展逐渐成为各级政府的首要目标。在这种新的意识形态主导下，上级政府为追求更高速度的经济增长，往往通过行政体制层层下达任务和指标，最终导致压力型体制的产生。基于对新密市县乡两级政治体制的调查，荣敬本最早提出了压力型体制的概念。所谓压力型体制，是指一级政治组织（县、乡）为实现经济赶超和完成上级下达的各种指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。压力型体制是一套把行政命令与物质刺激结合起来的机制组合，主要由三个部分组成。其一是数量化的任务分解机制，即上级政府对经济社会发展目标或任务进行量化，并通过签订责任状的方式层层分解到下级政府，通常还会提出时限要求。其二是各部门共同参与的问题解决机制，即下级政府从各个部门抽调人力集中行动，以应付上级分派的临时性任务。其三是物质化的多层次评价体系，即针对任务和指标的完成情况制定相应的奖励办法，既有提拔、奖金等物质方面的奖励，又有精神方面的奖励。与奖励办法相对应的是“一票否决制”。这就是所谓的“一手乌纱帽，一手高指标”的考核机制。这种通过层层分解任务的方式达成目标的体制，为各级地方政府的行为选择构建了一种约束机制。

　　此外，在行政组织内部还存在着一种既不同于传统科层制，又有别于纯粹外包制的“内在发包制”，即在一个统一的权威之下，上级与下级之间嵌入了发包的关系，也就是周黎安所说的“行政发包制”。所谓行政发包制，是指上级政府将政策目标通过“发包”的形式分派给下级政府。行政发包制的主要特征表现在三个方面。第一，在行政权的分配方面，作为发包方的上级政府拥有正式权威，作为承包方的下级政府拥有具体的决策权和自由裁量权。第二，在经济激励方面，由于“行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高度相关”，因此，作为承包方的下级政府具有较明显的经济激励特征。第三，在监管控制方面，行政发包制表现为一种“结果导向”的控制机制。由于作为发包方的上级政府更关注任务指标的完成结果，而不管其完成过程，同时作为承包方的下级政府又拥有一定的自由裁量权，因此下级政府在向上级传达信息时有可能对信息进行“过滤”。这种信息不对称意味着上级政府无法对其下级进行有效的监管和控制。

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　　周黎安用“晋升锦标赛”这一模式来解释中国的经济奇迹，也为我们分析地方政府行为提供了视角。所谓晋升锦标赛，是指上级政府针对多个下级政府或部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，优胜者将获得晋升，竞赛标准由上级政府决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。晋升锦标赛的激励效果会因为目标的层层加码而逐渐放大，最终使位于行政体制末梢的地方政府处于强激励之下。同时，由于科层体制的封闭性，努力保住现有职位并争取向上晋升便成为地方官员的最优选择。晋升锦标赛促使地方政府将关注焦点放在GDP增长和财政收入等经济指标上，而土地征用和转让成为分税制后地方政府新的生财之道，因此地方政府越来越重视土地财政在促进财政收入增长以及由此带来的政治激励方面的作用。

　　在压力型体制和行政发包制的共同作用下，地方政府在晋升锦标赛中以“不出事”为行动准则。“不出事逻辑”是地方政府为维持社会稳定而遵循的“大事化小”“小事化了”的行为逻辑，反映了在维稳高压下，地方政府面对治理能力弱化的窘境时所表现出的消极作为甚至不作为，即遇事不讲原则的策略主义和有问题消极作为、不作为的“捂盖子”之举。钟伟军认为，这种逻辑体现了地方政府在治理过程中的底线任务定位，是一种相比过程更看重结果的“结果导向”；而且，“不出事”只是针对“出大事”而言，并不意味着真正不出任何事。正是在这种逻辑的影响下，基层治理中出现了很多看似不合情理却又普遍存在的现象。

　　在压力型体制、行政发包制和“不出事逻辑”的共同作用下，以及在经济激励和政治激励（即晋升锦标赛激励）的双重激励下，乡镇政府表现出“结果导向”的行为取向。与此同时，在“事多人少”和信息不对称的约束下，乡镇政府将政策交由村干部执行，这就为村干部提供了一定的政策执行行动空间。所谓行动空间，是指行动主体可以相对自由地按照主观意志行使权力的范围。根据社会行动者理论，行动主体不仅不会被动地受制于环境，而且能够主动地利用环境，因此具有一定的能动性。但是行动主体的目标往往是不确定的，会随着环境的改变或是依据他人的行动而发生变化。行动主体的行动或多或少受到正式系统的影响，不能按照投入与产出进行计算，而是由现有环境下可供利用的资源决定，并建立在其他行动主体的行动之上。这意味着行动主体的行为逻辑并非单纯受到自身所追求的利益最大化的影响，而是在特定情境下由正式系统的约束、他人的行为逻辑以及可供利用的资源等要素共同作用而决定的。因此，可供利用的行动空间构成了村干部行为逻辑的一个维度，为村干部执行政策提供了可能。此外，行动空间的大小不是一成不变的，而是因具体任务的不同而发生变化，并取决于承担具体政策执行任务时所面对的指标要求、激励强弱和资源约束程度。

　　S镇位于粤北A市东北部，所辖区域面积约95平方千米，辖区内人口总数2.5万余，其中有超过60%的人口为农业人口，镇内下辖12个行政村（97个自然村）和2个社区居委会。S镇交通便利，村道连通多条国道、省道及高速公路，是粤北A市交通网络的枢纽。近年来，随着棚户区改造、东环线公路、综合服务区、铁路疏解线、广乐连接线等多个重点项目的完成，镇政府及相关村委的经济能力得到极大的提升。S镇政府属正科级行政单位，内设党政办、纪委办、社会事务办（与综治办合署办公）、农业办、经济办和计生办6个综合性办公室以及司法所、国土所、财政所、劳保所、安监站、统计站6个下属事业单位，此外还有城乡建设办、财务室等其他办公室。S镇政府现有工作人员69人，其中行政编制人员24人（包括镇领导班子12人）、事业编制人员13人（包括区财政供养7人和镇自筹供养6人）、合同聘用人员26人、从下属村委借调人员6人。在S镇，镇委书记负责党委工作，全面把握全镇政治经济的发展导向；镇长主要负责落实各项方针政策。

　　H村的党支部和村委会实际上是一套班子，村支部和村委会交叉任职，共有成员5人。村党支部书记兼任村委会主任，是村里的“一把手”，全面负责村级事务，掌握着决策权和裁判权，起到统筹全局的作用。村两委的日常工作除了协助执行乡镇政府的方针政策外，还涉及综治维稳、经济管理等诸多村务。村财政实行一级核算，核算权归村委会所有。

　　近五年来，伴随着经济社会发展，粤北A市中心城区的范围进一步扩张。S镇作为近郊镇，其交通基础设施和大型公共服务设施的建设也逐步与中心城区共建共融、同向发展，形成了无缝对接的功能拓展区。城市的扩容升级为S镇带来了重大项目的落户，随之而来的是项目用地的征收工作。

　　在粤北A市国土资源局下发的征地文件中，除了对征地的范围、面积作出规定，还规定政府要组织人员对征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物（含房屋）的权属、种类、数量、结构等现状进行调查登记。征地的补偿标准按照《粤北A市人民政府办公室关于印发粤北A市集体土地征地拆迁补偿标准的通知》（以下简称“《补偿标准》”）执行。在该文件的最后还附有一条规定，明确指出，除正常农业生产外，被征地的农村集体经济组织和农户在拟征收土地上抢栽抢种的青苗和抢建的附着物、建筑物、构筑物等，征地时一律不予补偿。《补偿标准》分别对地类，青苗类，果树类，其他常见青苗、附着物，构筑物，住宅、生产、事实经营性用房，房屋一般零星装修等的补偿标准作了细致的分类和严格的规定。比如，对青苗、果树等所属种类进行明确划分，对其高度和数量设定具体参考标准；对构筑物、建筑物以及房屋装修细节等也在高度、大小、材质等方面作出明确区分，其分类甚至多达上百种。可以说，征地执行在政策层面上有较为完善和明晰的条文规定。

　　在征地工作实施环节，市土地储备中心主要负责用地报批手续的办理以及相关资金的测算拨付等程序性工作，实体工作主要由区政府、镇政府完成。这一环节的工作主要分为前期公告和登记清表两个阶段。在前期公告阶段，先由市土地储备中心委托项目所在地的区政府开展征地工作，再由区政府按照地域范围对征地项目进行分解并委托给相应的镇政府。镇政府张贴征地预公告和补偿安置方案，按照征收红线图设置标志。此后，镇政府组织召开被征地的农村集体经济组织村民代表会和村民大会，告知拟征地情况。在登记清表阶段，镇政府对拟征收土地的权属、地类、面积以及地上附着物的权属、种类、数量等现状开展调查并登记存档，与被征土地涉及主体签订征收补偿协议。征地项目每完成一部分，即由镇政府上报区政府，由区政府按照补偿安置方案向被征土地涉及主体拨付相应款项并组织清表，最后将用地交付市土地储备中心。

　　为便于征地工作的开展，S镇主要采取镇领导班子分工包案，并与村委会合力推进的工作模式，即镇领导班子牵头带队，村干部协助。主要工作包括组织召开村民代表会和村民大会，指导镇政府征地工作人员和村干部丈量土地面积，清点和登记地上附着物，处理征地期间产生的纠纷和被征地农民反映的问题，对征地政策中的各项条款作出解释，就征地过程中出现的问题进行协调与沟通，审核汇总所填写的各类信息登记表，并对原始纸质资料进行分类归档等。其中最主要的环节是丈量和清点工作。征地工作人员主要负责对拟征土地的权属、地类、面积等进行调查、认定和丈量，对地上附着物的权属、种类、数量进行调查、清点和登记，丈量和清点工作结束后组织相关村民签字确认。通常情况下，清点、评估、签字同时进行；遇到紧急征地时，镇政府先进行清点和评估，之后由相关村民补签字。

　　QS输气管道工程是广东省重点建设项目，其J区段的征地总面积（包括临时用地在内）达1193.75亩。此次征地涉及S镇下辖的4个村，其中H村的征地面积最大，为489.2亩。根据属地管理原则，镇域范围内的征地工作由S镇政府组织开展。为推进QS输气管道工程项目建设，确保项目在规定时间内顺利开展，S镇政府决定成立由镇党委书记牵头的征地工作领导小组。领导小组成员除组长外共有8人，分别从党政办、城建办、综治办等部门抽调，其中负责具体执行H村征地工作的除组长外主要有3人。为了保证征地工作顺利开展，镇政府与村委会合作推进，H村村委会主任（村支书）、副主任等村干部成为协助镇政府开展征地工作的重要力量。

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　　征地公告发布后，镇政府着手组织人员开展丈量和清点工作。村干部主要在协助镇政府开展工作方面发挥作用。但是在实际工作中，镇政府负责征地的工作人员并不会全程参与，而是把大部分工作委托给村干部。在丈量和清点工作开始前，村干部主要就征地政策向村民作出解释和说明。在丈量和清点过程中，村干部主要对村民提出的疑问进行解答，对发生的纠纷进行调解，对抢种、抢栽、抢建情况进行认定并组织清理，对土地进行丈量，对附着物的品种、规格、数量进行清点和登记，等等。

　　粤北A市国土局下发的关于QS输气管道工程的征地公告明确规定，对征地公告发布之后发生的抢种、抢栽和抢建“三抢”行为不予认定、不予补偿。尽管如此，在丈量和清点过程中依然有许多“三抢”性质的附着物也给予了补偿。一时间，“不种庄稼种房子”成为H村的真实写照。所谓“种房”，是指在待征收的土地上突击建房。这些“为拆而建”的房子在短短几天内“抢种”出来，没有相应的规划和基础设施，根本无法居住，只是村民为了获取高额补偿所进行的“投资”。为了获取尽可能多的补偿，村民在“种房”时会选择相对低廉的材料，其成本与补偿之间的差价可能高达几十倍。由于大规模的“种房”行为有可能受到严厉打击而导致“血本无归”，为确保“投资”获益，大部分村民会采用以原有房屋、围墙、栅栏等为基础进行加盖的办法来获取补偿。此外，还有一些村民通过在耕地上抢种农作物的办法来获取补偿，其实质是以发展农业生产需要为借口，掩盖其投机的目的。类似这样的“三抢”行为在H村屡见不鲜。由于镇政府的工作人员并不了解村民的情况，因此实际的清点和登记工作转由村干部执行。这种角色转换使镇政府的工作人员反而成了“协助者”。村干部最了解村民的房屋构造和耕作情况，对于村民的“三抢”行为心知肚明，但是在清点时并没有完全按照政策要求严格执行。只要“三抢”痕迹不是过于明显，对这些本不应该给予补偿的“速成品”，村干部大多会选择承认。

　　在丈量和清点过程中还需要对青苗和果树的品种、数量进行核实和清点。根据《补偿标准》的规定，不同生长期的青苗其补偿价格也不一样。比如，芦笋在初产期（栽种后2~3年）和盛产期（栽种后4~10年）的差价达到每亩一万元，但是栽种了三四年的芦笋，其初产期和盛产期的界限并不明晰。类似的还有天麻和田七，都是以种植年份为界定依据。在这种情况下，村干部会偏向于将青苗登记为盛产期，尽可能为村民谋取更大的利益。相比之下，果树的清点更为复杂。不同规格的果树每一棵的补偿差价从几十元到几百元不等，种植模式也直接决定着清点和丈量的模式。如果是零星种植模式，只能按棵清点；如果是成片种植模式，则按种植面积丈量。但是对于如何界定零星种植和成片种植并没有明文规定，所以主要由村干部主观意志决定，而村干部都会尽量按照成片种植模式进行登记。对于附着物的补偿标准，相关的文件规定虽然已经做到尽可能全面详细，但是在具体执行过程中，一些判定方式主要还是由清点人员的主观意志决定，这同样为村干部采取庇护行为提供了可能。

　　类似的，对于因征地需要拆除的建筑物，也要进行入户测量和登记，测量登记的结果按照房屋一般零星装修的标准进行补偿。乡镇政府会委托第三方机构入户测量和登记，村干部也全程参与，起到监督的作用。在测量和登记过程中，对于一些显而易见的装修细节固然严格按照所属类型进行登记，但是在诸如大小、长短等装修细节的认定上，村民们会想方设法让测量人员“给些实惠”，第三方测量人员为了尽快完成测量工作，也会尽量满足村民的要求。比如，有的村民家中使用的是50×50厘米的抛光耐磨砖，这种砖在50×50厘米到60×60厘米之间的补偿价格是70元/平方米，在60×60厘米到70×70厘米之间的补偿价格是80元/平方米，在实际测量时会出现把前者按照后者进行登记的情况。对此，被赋予监督权的村干部并不会真正履行监督责任，而是选择“睁一只眼，闭一只眼”。

　　在QS输气管道工程项目的征地过程中，上述情况较为普遍。按照政策规定，对“三抢”的情况一律不予认定、不予补偿，但是村干部在执行政策时却对“三抢”违法行为予以认定；在对青苗、果树的规格和数量等进行认定和清点的过程中，村干部也没有按照政策规定执行；在对建筑物装修细节的认定上，村干部同样没有真正履行监督责任，而是选择“睁一只眼，闭一只眼”。由此可见，在征地政策执行过程中，政策的执行偏差表现为村干部的“庇护式执行”。

　　“庇护”是一个广泛应用于社会学和政治学领域的概念。一般来说，庇护是指拥有优势的庇护人（patron）与相对弱势的被庇护人（client）出于利己的目的而结成联盟的一种非正式制度行为。本文借用“庇护”一词提出“庇护式执行”的概念，以此透视村干部在征地政策执行中的行为逻辑。这种“庇护式执行”具体表现为村干部从袒护被征地村民的角度出发，违反法律规定执行征地政策，以一种非正式的人际关系联盟帮助村民获得高于法律或政策规定的利益、资源和机会，最终导致政策执行出现偏差。